Em agosto de 2006, Portugal encontrava-se perante uma situação singular. Trinta anos depois da aprovação da Constituição da República Portuguesa, o Estado democrático continuava sem uma lei geral que fixasse, de forma pública e sistemática, a hierarquia protocolar das suas principais entidades.

As precedências existiam, naturalmente. O Estado realizava cerimónias, recebia Chefes de Estado, organizava visitas oficiais, comemorava datas nacionais e ordenava as suas autoridades. Mas grande parte dessa ordenação assentava na tradição, no costume, em normas dispersas e em práticas administrativas cuja acessibilidade e força jurídica estavam longe de ser inequívocas. O próprio Tribunal Constitucional viria a sintetizar esta realidade de forma muito clara: antes da Lei n.º 40/2006, as precedências protocolares eram essencialmente regidas por normas consuetudinárias.

É neste contexto que nasce a Lei das Precedências do Protocolo do Estado Português, a Lei 40/2006, como normalmente é designada. A iniciativa não resultou de um único projeto político.

Em fevereiro de 1999, Mota Amaral (PSD) e Manuel Alegre (PS) apresentam o primeiro Projeto de Lei n.º 630/VII/4 sobre a matéria. Anos mais tarde, em maio e junho de 2006 são apresentados: o Projeto de Lei n.º 260/X, do Partido Socialista, intitulado “Lei do Protocolo de Estado”; o Projeto de Lei n.º 261/X, do Partido Social Democrata, sobre “Regras Protocolares do Cerimonial do Estado Português”; e o Projeto de Lei n.º 279/X, do CDS-PP, igualmente denominado “Lei do Protocolo do Estado”. Havia diferenças significativas entre eles, mas existia uma questão de fundo comum: o Protocolo deveria finalmente refletir, de forma transparente, a organização constitucional do Portugal democrático.

O processo parlamentar revelou também diferentes conceções sobre o que deveria integrar a lista oficial de precedências. Um dos pontos mais sensíveis dizia respeito à posição das autoridades religiosas e de entidades ligadas à tradição histórica portuguesa. O projeto do CDS-PP atribuía, por exemplo, tratamento protocolar determinado ao Patriarca de Lisboa, aos cardeais e ao Presidente da Conferência Episcopal Portuguesa e previa uma posição específica para descendentes diretos da antiga Família Real Portuguesa. Essas soluções não passaram para o texto definitivo, mesmo continuando atualmente a ser mencionadas.

A lei foi aprovada em votação final global em 20 de julho de 2006, promulgada em 11 de agosto e publicada em 25 de agosto.

O que mudou verdadeiramente?

A principal transformação vai muito além da simples publicação de uma lista numerada de autoridades. A Lei n.º 40/2006 introduz previsibilidade.

A partir da sua entrada em vigor, muitas decisões protocolares deixaram de depender exclusivamente da tradição, da interpretação particular de cada serviço ou da influência circunstancial das entidades envolvidas, na medida em que passara a existir um referencial jurídico nacional, de enorme utilidade.

Todas as normas incluídas na lei alteraram profundamente a prática do Protocolo em Portugal. Afinal, a lei torna evidente aquilo que os profissionais de Protocolo nem sempre encontravam formulado juridicamente, isto é, a precedência institucional deve guardar correspondência com o estatuto constitucional das entidades.

E o que mudou na profissão?

Também aqui houve uma transformação significativa. A existência da lei contribuiu para incrementar o profissionalismo do Protocolo nacional. Curiosamente, a APOREP havia nascido exatamente no ano anterior, pela mão de três sócias fundadoras.

Um profissional de protocolo passa, portanto, a dispor de uma base normativa objetiva para justificar decisões perante as altas entidades do Estado português (e não só). Isto é particularmente relevante porque grande parte do trabalho protocolar (e das inevitáveis dificuldades que todos conhecemos) consiste precisamente em gerir situações nas quais entidades consideram possuir direito a lugar de maior destaque. A lei, vem, assim, retirar espaço à arbitrariedade (mesmo que na prática em alguns contextos continue a existir).

Sabemos, contudo, todos aqueles que com esta lei lidamos, que ela não é, nem nunca foi, um “Manual de Protocolo”. O Protocolo é muito mais vasto do que a precedência.

Vinte anos depois, continua atual?

Nos seus princípios fundamentais, claramente.

A hierarquia constitucional, o pluralismo, a legitimidade democrática, a valorização dos cargos eletivos, o princípio da representação e a necessidade de regras públicas continuam plenamente atuais.

Todavia, vinte anos constituem igualmente tempo suficiente para perceber algumas fragilidades. A estrutura administrativa portuguesa mudou. Determinados cargos desapareceram, outros adquiriram importância, surgiram novas entidades públicas e novas formas de organização intermunicipal e institucional.

Evidentemente que uma lei de precedências não pode ser transformada numa lista constantemente alterada em função da criação de cada nova estrutura representativa. Porém, também não deve tornar-se uma fotografia institucional congelada no tempo. Sobretudo face à vertiginosa velocidade com que a sociedade se altera.

O significado dos vinte anos

Ao completar vinte anos, a Lei n.º 40/2006 merece que se enfatize que a organização de uma cerimónia do Estado é também uma representação visual da ordem institucional do próprio Estado.

Neste âmbito, permitimo-nos deixar aqui, uma vez mais, esta convicção: uma precedência incorretamente aplicada não constitui apenas um erro de protocolar de posicionamento. Pode transmitir, isso sim, uma representação errada da hierarquia institucional que a Constituição estabeleceu.

Por isso, vinte anos passados, talvez seja precisamente este o momento adequado para uma reflexão serena sobre a Lei n.º 40/2006. Preservar os seus princípios estruturantes, corrigir as incongruências que duas décadas de evolução institucional inevitavelmente produziram e resistir à tentação de transformar a lei numa lista excessivamente extensa de cargos e organizações.

Numa democracia, também a representação simbólica do poder deve obedecer a regras públicas, transparentes e coerentes com a Constituição.

Cristina Fernandes

APOREP

Lisboa, 25 de agosto de 2026